什么是法治营商环境？笔者认为法治营商环境是体现为某些已对、或将对企业生存或运营产生重大影响的政策、措施及相关的制度建设。随着改革开放的步伐加快、力度越来越大，我国营商环境也在不断变革中，特别是新时期全面依法治国，营商环境建设被纳入法治轨道，2019年10月23日，李克强总理签署了《优化营商环境条例》，提出最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中、事后、监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。《优化营商环境条例》明确优化营商环境工作，应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

随着国企公司制的完成、国企改革的深化，国企与民企等其它商事主体，站在了同一条起跑线上。优化的营商环境对国有企业既是机遇、也是挑战，从此国企将加入市场竞争的行列中，“千帆竞渡、 百舸争流”，更要独自承担相应的风险。笔者作为某市属国有企业的法务负责人，结合相关的理论与实务，就在法治营商环境下，国企[1]如何对风险进行管理，从宏观层面，提出一些思考。

一、国企面临着哪些主要风险？

首先我们要知道国有企业有哪些法律风险，哪些风险是与其它商事主体共有的？哪些风险是国有企业才有的？识别这些不同的风险源，对于我们制定相应的应对措施尤其重要。

（一）商业风险

风险无处不在,并具有不确定性、不可预测性、不可控制性。笔者手头有一份由孙友文整理的华为公司法律风险分类框架，其列表中的五大风险包括了经营风险、管理风险、财务风险、政策风险和其它风险[2]。华为公司堪称生产销售通信设备的龙头老大，它的风险清单具有普遍的代表性，因为，无论什么性质、什么业态的企业都或多或少会遇到同类的风险，当然它们的表现形式有所不同。在新的营商环境下，国有企业也是商事主体之一，因此，它具有与其它商事主体共同的风险源。

（二）决策违规风险

笔者认为决策违规风险是国企特有的风险（决策违规风险不同于决策失误风险，后者是所有企业都可能遇到的），也是当前国企重要的风险源之一，因为决策者是商事活动的发起人，违规决策会在商业模式的设定及市场运营中埋下风险的伏笔。“违规决策”将对企业的经营行为产生不可估量的影响，也将给企业国有资产造成重大损失，无数血的事例告诉我们，“违规决策”与商事风险，具有某种正相关的关系。因此，在新的营商环境下，国企在获得充分自主权的同时，更要从制度上保证决策的民主化与科学化，保证决策程序的合规性，防止国企经营决策者因权力过大而“任性”决策。

（三）刑事、行政风险

本文所说的刑事风险，既包括刑法分则中的相关罪名，也包括决策违规产生的刑事责任。此外，还有行政风险，这是基于企业的行为违反了行政管理规定，受到行政处罚所产生的风险。限于篇幅，关于刑事与行政风险问题另文论述。

二、国企如何强化对法律风险的管理？

前面我们分析了在新的营商环境下，正如国务院国资委党委书记、主任郝鹏所说“严控风险是企业持续健康发展的重要前提”，近年来国务院有关部委相继出台了一系列涉及风险管理的规范性文件，如《中央企业全面风险管理指引》、《企业法律风险管理指南》及系列关于内控的基本规范和指引，笔者要讨论的问题是：风险管理，谁来管？怎么管？

在此，笔者提出四个方面的思考：

（一）良好的公司治理是风险管理的基础

笔者认同陈晓峰律师的观点“公司治理的不完善，已经成为中国企业迫在眉睫的法律风险”，这里的中国企业当然包括国有企业；但是，我们必须认识到，公司治理同样也存着风险[3]，因此，企业在进行风险管理的同时，首先要化解公司治理中的风险。

前已述及，营商环境的改变，对国有企业既是利好消息，同时也使它面临着巨大的风险挑战，笔者认为，国企要唱好市场经济这台大戏，首先要搭好“戏班子”。换言之，就是要完善公司治理结构、健全治理机制[4]。国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔2017〕36号) 指出:“完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务”,最终的目的是使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。中石化公司在《诚信合规管理手册》中，对“公司治理”的合规性是这样规定的：“公司坚持依法依章程治理，健全完善各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、法规、公司章程及议事规则，不超越权限,，违反程序决策。”[5]

公司股东（会）及董事会、监事会等决策机关，要时刻对公司治理风险有清醒的认识，并强化董事会的风控功能[6]、强化监事会的监督职能。无数事例都证明了，良好的公司治理是控制风险的基础[7]。

（二）法治思维是风险管理的动因

风险管理说到底还是人来管理，而人是“思考的芦苇”，企业管理者只有养成法治思维，才能产生防范风险、管理风险、化解风险的主观能动性。有法律风险研究专家认为，“目前我国企业缺的是发现自身法律风险点的能力及在法律风险发生之前，设计好解决风险的具体方案”[8]，暂且不论他们的观点是否正确，笔者认为他们实际上提出了一个重要的命题，就是国企在市场经济条件下，如何真正防患于未然？

笔者作为企业的法务负责人，时常纠结于经营发展与风控的关系，在大多数情况下，两者之间是统一的，但是，在有些时候、特别是经济下行压力下，难免会产生矛盾，是迁就经营放松风控，还是强调风控、放慢发展的速度，怎么处理好它们之间的关系，这些都不是教科书能够给出的答案。笔者也在探索中积累经验，用法治思维与法治方式来管理风险。首先，企业的决策层时刻要有法律风险意识，要把它摆在决策的前置地位,我们常说法律先行，法律风控工作要前移，在进行可行性分析报告前，或者要与可行性分析报告同时提出法律意见,“公司作出重大决策前应当进行合法性论证，未经合法合规性审查或者未通过审查的，不提交决策和实施”[9]。其次，要有“底线”意识，对此，无论什么业务，那怕是可能产生相对高额利润的业务，都不能突破这个底线；在对风险进行充分识别、评估，确定风险敞口之后，根据业务的发展与风险后果之间的关系，通过民主决策确定风险偏好，从而最大限度地平衡好经营业绩与风险防控之间的关系。

（三）合规决策是风险管理的重要前提

前已述之，违规决策是国有企业一个重要的风险源，它是指决策者“任性”决策所带来的风险。在当前营商环境下，如何从源头上遏制经营管理人员特别是高级管理人员“拍脑袋”决策或者说决策冲动，提升决策的科学化、民主化、法制化水平，这“三化”关系到国企能否健康发展、国企改革能否取得最终成效。为此，2016年国务院出台了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)，强调“严格问责、完善机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系”，形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制。

据《经济参考报》报道，在进一步完善出资人监管权力和责任清单、加大授权放权力度的同时，国务院国资委对央企某些重要环节上加大了风险管控力度，推动央企建立、健全违规责任追究制度和工作体系，守住不发生重大风险的底线。由于国务院国资委的特殊地位，其对央企的相关政策措施必将层层传导至地方国资委，从而对地方国企产生重大影响。笔者认为“守住不发生重大风险的底线”必须要打好风险管控的“组合拳”，其中，合规决策则是重中之重[10]。

（四）全面风险管理是步稳行远的保障

在新的营商环境下，面对各种压力和挑战，最根本的还是建立全面风险管理体系，要在制定发展规划、年度计划时融入风险评估，并通过执行计划分解，加以落实，尽可能保证企业发展不偏离预定的风控轨道，特别强调的是在经济下滑时，更要注意对风险的管理。经营者始终要有全面的风险意识，要定期对本企业运营中各领域、各环节可能产生的法律风险进行全面排查，将法律风险防范纳入到企业经营管理的全过程中。笔者认为可以参照央企的做法，其对法治建设的考核分三类：其一实行独立的法治建设考核；其二，在现行经营业绩中加入法治考核的指标；其三，在现行经营业绩考核中，加入重大违规违纪和法律纠纷案件单次考核的处罚⑪。

COSO《企业风险管理一一整合框架》认为企业风险管理是一个过程，它由一个主体的董事会、管理当局和其他人员实施，应用于战略制订并贯穿于企业之中，旨在识别可能会影响主体的潜在事项，管理风险以使其在该主体的风险容量之内，并为主体目标的实现提供合理保证。早在2006年国务院国资委就制定发布了《中央企业全面风险管理指引》，其第七章规定了企业风险管理的机构及职责，董事会、风险管理委员会、风险管理部门各司其责，目前有些企业设立了风险管理委员会、有些企业设立了风险管理部，风险管理在国企己经获得了越来越多重视，风险管理或法务负责人己享有了一定的发言权，但是就笔者观察，在新的营商环境下，有些企业对风险管理问题的重视与日益复杂的社会、经济环境相比、与企业经营业态的发展需求相比，还远远不够，笔者认为，何时国企的总法律顾问普遍由法律或风险管理专业人士担任（而不是按级别确定），何时风险管理或法务负责人敢于大胆说：“NO”，或者享有一票否决的话语权，风险管理问题才算获得了高度的重视。

综上所述，国企改革的总趋势是以市场为导向、去行政化、放开搞活，作为我国法治营商环境的一个子系统，国企的营商环境也在不断的变化，从为企业松绑、扩大企业经营自主权、推行经营承包制、转换企业经营机制，到建立和完善企业法人，国有企业由政府的“生产车间”，正华丽转身为市场经济的主体。2015年9月13日，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，2019年4月28日国务院又发布了《国有资本授权经营体制改革方案的通知》，国资委监管权力清单和责任清单的建立，以及以管企业为主向以管资产为主的转变,使国企改革正在向纵深推进,对其风险管理也提出了更高的要求，郝鹏主任在刚刚召开的第三届中国企业改革发展论坛中强调，要在防范化解重大风险上下功夫，要强化各类风险识别，建立预判预警机制，及时排查风险隐患，制定完善应对预案，坚决打好打赢防范重大风险攻坚战，为高质量发展保驾护航。

笔者非常认同这种观点：法律风险管理就是“用法律的思想解决管理问题，用管理的方法解决法律问题”。在新的营商环境下，要健全公司治理，强化党委会的决策前置程序、建立包括合规体系建设在内的全面风险管理体系，通过大数据识别合规风险，通过穿透管理、主动管理、积极管理的手段，明确控制性合规、实质性合规义务等，以制度切断风险的源头，通过企业行权能力的建设，使治理、管控、资本运作、制度四个环节形成一个完整的闭环，才能提高抗风险的能力，唯此，国企才能在市场经济中作强、作大、作优。

[1]本文所说的国有企业是指国有独资公司

[2]引自《赛尼尔法务管理》2019年9月16日

[3]David等指出，公司治理风险是指公司治理制度设计不合理，或运行机制不健全给公司持续经营带来的不稳定性及对公司总价值的影响，引自徐向艺《公司治理前沿问题研究》P12，经济管理出版社，2012

[4]高明华博士长期从事公司治理及国资监管与国企改革研究，他认为公司治理的根本问题是“机制”问题，建立公司治理结构很容易，难的是形成公司治理机制；完善的公司治理是包括国有企业在内的所有企业防范风险、提升绩效的必然选择。参见高明华：《公司治理与国有企业》P11-13，中国出版集团，2017

[5]《中石化诚信合规管理手册》，引自中石化十建公司《审计之家》，2019年9月21日

[6]John C Shaw认为企业风险管理一切开始于董事会，董事会既是风险战略和风险目标的决策者、也是风险管理的启动者，引自蒋云贵：《企业法律风险管理论》P199，光明日报出版社，2012；Garrant指出董事会识别、评估与管理公司风险是公司治理的核心内容；DeLacy更进一步认为董事会对风险的认识程度是公司治理质量的重要决定因素，引自徐向艺：《现代公司治理》P137，经济科学出版社，2013

[7]关于这方面的研究，可以参阅季晓南《国资改革中如何破解公司治理难题？》，载《中国金融信息中心》，2018年6月26日；也可以阅读《我国国有独资公司法律风险的防范——新加坡淡马锡公司法人治理的启示》，载陈晓峰:《公司治理法律风险管理策略》，法律出版社，2011

[8]高志远、党存红《企业法法律风险管理导论》，P12，东南大学出版社，2014

[9]同⑤《中石化诚信合规管理手册》

[10]参见拙作《预防国企负责人违规决策之管见》

[11]引自《赛尼尔法务管理》2016.5.4。

（作者为广州纺织工贸企业集团有限公司副总法律顾问、律师,广东省法学会法律风险管理研究会副会长、广州市律师协会国有资产法律业务专业委员会委员）