作者 / 中大咨询  李子朴

一、授权经营：国企改革的牛鼻子

党的十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。

到党的十九大，再次强调要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。尽管改革国有资本的授权经营体制在各类会议频繁出现，然而改革进程依旧不够快。

在2018年召开的全国国有企业改革座谈会上，提出“伤其十指不如断其一指”、“一个行动胜过一打纲领”，要求改革必须要加快、动起来。

2019年4月，国务院出台《改革国有资本授权经营体制》（国发〔2019〕9号）的方案，让国有资本授权经营体制有章可循，解决了国企改革徘徊不前的主要问题，大大加快了国企改革的进程，有助于实现其惊人一跃。可以说完善授权经营体制，是推进国企改革进程的关键一招。

深圳市作为我国的经济特区，其国企改革的步伐一直走在全国前列，是许多国企改革创新举措的重要发源地。尤其在国有企业授权经营体制的改革领域，在20世纪80年代就开始了积极尝试，经过多年的探索，逐步形成了三层级的授权经营机制，取得了显著的改革成效。

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二、深圳国资授权经营的发展阶段

授权经营“三层架构”机制的形成

1987年前，深圳市各个政府机构都在办企业，出现大量市属国企，没有具体责任人，企业的行为只有深圳市政府买单。政企不分、政资不分的问题十分严重。

为了改变这种情况，深圳市政府决定另辟蹊径，准备成立深圳市投资管理公司，把所有市属国企都归投资管理公司管理。

经过多方努力，截止1987年7月，深圳率先在全国成立第一家国有资产专门管理机构-深圳市投资管理公司，并依据国家关于“国有资产国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营” 的原则，不断进行探索、实践和完善。

深圳市投资管理公司主要代表市政府对市属国有资产进行管理，但是从根本上并未解决政企分开问题。

为了分离投资管理公司的行政管理职能，于是在1992年9月，深圳市按“虚委实办”原则，进一步成立国有资产管理委员会，国有资产管理委员会是虚委，主要由市14个部门负责人组成。国有资产管理委员会授权投资管理公司对国有企业进行管理，初步形成了“三级授权经营”的国有资产管理体制。基本架构为：

第一级，国有资产管理委员会对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源型资产进行宏观的、全方位的监督和管理。

第二级，市国有资产管理委员会授权市级国有资产经营公司专司经营市属经营性国有资产，代表市政府行使国有资产所有权。

第三级，市级国有资产经营公司授权向国有企业颁发“国有资产授权占用证书”，让企业行使法人财产权，具体进行生产经营活动。三层架构机制的形成，拉开了全国国有资产监督管理职能及经营职能分离的序幕。

授权经营机制的继续摸索、建立

由于深圳市投资管理公司是深圳唯一一家国有资产运营机构，随着业务的快速发展，其不足以处理大量的工作，同时也为了避免垄断、产生寻租，迫切需要进行改革。

因此在1996年，把原来的市投资管理公司根据不同的资产规模、产业布局分离为三家资产管理公司，即深圳市投资管理公司、深圳市建设控股公司和深圳市商贸控股公司。

分拆后的深圳市投资管理公司以高新技术产业和基础产业为主导产业，建设投资控股公司以建筑和房地产业为主导产业，商贸投资控股公司以商贸、旅游业为主导产业，从而形成多元化、综合发展的国有控股公司。

为了对授权经营机制进行深层次的摸索，2002年，深圳市国有资产管理委员会出台《市属企业国有资产授权经营试点工作若干意见》（深国有资产管理委员会〔2002〕6号），选取了一些资产规模大、主业突出、经营效益好、领导班子得力的国企（以深业集团为代表）进行国有资产授权经营的试点。

经过2年对试点国企的授权经营，针对国企国资在运营、监管过程中存在的一些问题，国资委进一步改革国有资产管理体制，优化授权经营模式。

于是在2004年，深圳市整合市国资办、三家资产经营公司等相关职能成立市国有资产监督委员会（国资委），并在“三层架构”体制的基础上，构建“市国资委—国有企业”两层次监管运营体制，有效的解决了国资监管运营中的委托代理问题，降低了交易成本，有力提升了监管运营国有资本的效率。

同年9月，深圳市国资委下发《关于成立深圳市投资控股有限公司的决定》（深国资委〔2004〕223号），将深圳市投资管理公司、深圳市建设控股公司和深圳市商贸控股公司三家投资管理公司合并为深圳市投资控股有限公司。

重组合并后，将上述三家原来直接或间接持有的国有股权划转给深圳市国资委或深投控，深投控成为深圳国资委100%控股的国有资本投资公司，是深圳市政府与市场之间的桥梁。

深投控的成立也是“市国资委—国有企业”两层次监管机制的首次实践。

国有资产监督委员会成立之初主要是为了处理和解决国企改制、退出、资源整合等历史遗留问题。

2007年，深圳市针对国资系统资本运作的需要，以及对投控公司的国有资本投资管控功能的补充，成立远致公司作为市国资委资本运作平台，主要负责国有资本运营调整。

远致公司的成立，标志着以市国资委直接监管运营为主、国有资本投资运营公司为辅助履职、产业集团专业化运营的国资监管运营新体制的正式形成。

深圳“三级授权经营”机制是在摸索、实践中建立起来的，是国企改革的一个重要创新举措，取得了一些不菲的成效。

一是打破了计划经济下的“两个不分”

即政府的社会管理职能与国有资产所有者职能不分，政府的行政管理职能与资产管理职能不分。三层授权经营机制的建立，使得市属国有企业对政府行政隶属关系转变为委托人与代理人之间的产权纽带关系，以投资收益取代行政干预，从而打破计划经济体制下“两个不分”。

二是克服了市国有企业所有者缺位的弊端

通过产权代表与资产经营公司签订资产经营责任书，实现了计划经济体制下国有资产“无人负责”的状态向市场经济体制下“授权经营”的产权转型。

三是将计划经济体制下统负盈亏或负盈不负亏财务制度转变为市场经济下保值增值的任务要求

企业法人拥有支配企业财产的权利，有独立的生产经营自主权，而政府对国有企业仅以出资额为限承担经济责任，结束政府对企业负无限责任的历史。

授权经营机制的优化

深圳“三级授权经营”机制虽然取了一些成效，但是仍存在一定的局限性。

首先，社会管理职能与资产经营职能尚未完全分开

主要原因是国资委是“虚委”，其主要职能都由市投资管理公司兼负，而投资管理公司以盈利为目的主要功能却没有充分发挥。投资管理公司自组建以来，投资总额的70%都用于基础工程、公用事业、扶持性和公益性等政府项目，只有30%是自主决定投资的。由于大部分投资是政府项目，理应由政府从财政上考虑，然而实际上却是由投资管理承担。

其次，保证国有资产保值增值的的激励约束机制尚未真正建立起来

深圳市建立的“三级授权经营”机制形成了多层次的委托-代理关系，拉大了最初委托人到最终代理人之间的距离，加大了监督成本。同时由于缺乏有效的激励约束机制，各级代理人的行为难以有效约束，结果是国有资产保值增值难以得到保障，国有资产严重流失。

最后，国有资产经营公司太少，国资股东占绝对地位，缺乏竞争性

国有资产经营公司由最初的投资管理公司拆分为三家资产管理公司，再合并为投资控股有限公司。公司中国有股份占绝对比重，各种资源配置的权利仅由国有大股东行使，股东会形同虚设。

为了解决授权经营过程中存在的政企不分、激励约束机制无效、国资经营公司少的问题，深圳市对国企国资的运作进行了更深入探索、实践。

2011年以来，按照管资本的要求，国资委对全部监管制度进行了梳理，探索建立投资正负面清单制度，开辟国有创投企业股权转让绿色通道，明确该类企业股权转让由企业自主决策，在全国发挥出较大的创新引领作用。

2016年，深圳国资委完成了新一轮的内设机构及职能优化调整，加快了国资委职能转变，以更好地适应新时期以管资本为主、加强国有资产监管的客观需要。

2017年，为了进一步加速国资改革进程，解决深圳国企散小弱、经济贡献度低、政企不分等问题，深圳市政府出台了《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》的政策文件，该文件指出国资委以权责清单为根本依据,基金为手段,平台为依托,专业化产业集团为主力,通过“一张清单、一个基金、三类平台”,构建具有深圳特色、以管资本为主的国有资产监管运营体制。

1.“一张清单”

编制国资监管权责清单，厘清政府与市场、出资人与企业的权责边界，仅保留17项出资人监管权限，可归类为战略管理、投资担保、预决算管理、资本运作、产权管理、考核分配、企业领导人员管理以及其他8种类型权限，将未列入此类清单事项交由企业依章程自主决策，进一步明晰政府与企业的权责边界。

2.“一个基金”

即国资改革与战略发展基金。打造覆盖企业全生命周期的国资基金群，为管好国有资本、推进国企改革提供强大资金池和金融支持。到2020年，基金群规模将超过5000亿元，撬动社会资本比例超过50%。

3.“三类平台”

根据国有资本的商业属性、公共服务属性和政府功能属性，搭建投资运营、公益类和功能类平台，分类别、差异化管好资本。

深圳市经过多年对授权经营机制的探索、改正、再探索、再改正的反复过程，通过“留、砍、补”国资国企战略性布局，不断营造充分竞争的市场化环境，健全完善的市场化机制，一直处于国企改革的领先地位。

三、深圳国资授权经营的启示

打开牢笼，解除枷锁

政府承担的是社会管理职能，为社会提供公共产品。政府在管理企业的时候往往把国企作为行使政府职能的工具，给国企套上各种枷锁，要国企分担政府的社会职能。

同时国企在经营过程中限制太多，自身的定的经济目标往往达不到了，通过进行授权、放权，打开笼子，解除枷锁，让国企自主经营，分类型制定考核指标，避免国企的经济目标与社会目标相冲突。

如深圳市把目标国企分为竞争性企业和职能性企业两种类型，分别制定考核指标。竞争性企业以经济效益为具体的考核指标，主要看企业实现的经济目标，利润总额、净资产收益率、经济增加值是否达到当年要求。职能性企业以承担的职能、服务以及特殊的功能为具体考核指标，根据所在的行业，看是否达到当年所承担责任的履职情况。

准确把握国资定位，优化国有资本布局

国资委应充分发挥国资的基础性、公共性、先导性的作用，按照有所为有所不为的发展方针，准确对国资进行发展方向定位。

基础性方面，主要提供基础设施保障和民生福利保障

公共性方面，进行社会重大项目投资

先导性方面，发展科技金融服务和科技园区服务

如深圳市主要推动国企国资向三个方向发展：保障城市运行和民生的重要领域；事关深圳市产业升级、有效提升深圳市影响力和带动力的产业；具有核心竞争力的优秀企业。除了上述国资具体发展方向外，深圳国资委也推出基金群战略，发行了多只基金，助力国资流动，进行国资运作，优化国有资本布局。

健全长效激励约束机制

国企健全长效激励约束机制主要应从以下几个方面进行着手。

建立以岗位为核心的人力资源管控体系

人力资源管控体系主要包括薪酬、绩效、素质测评、培训及招聘等几个方面。国企可以通过建立公开、公正、科学的岗位考核制度，明确每个岗位的职责，依据不同岗位或同岗位不同层级之间的差异，给与不同的薪酬待遇。

完善薪酬总额决定和内部差异化分配机制

国企可以建立薪酬总额和差异化薪酬相结合的分配制度，以薪酬总额为分配前提，下放到各内部单位，之后根据个人绩效再次在单位内部进行分配。

实行股权、期权以及其他方式的激励措施

国企可以出台相关政策确定激励额度和激励时效，并根据国企核心员工的业绩考核，确定分配标准。

坚持约束与激励并重

激励为基，约束为本，要给高管带上约束的帽子，让他们不能为，也不敢为。如果其违反公司制度、损害公司利益，就应立即进行相应的处罚。