政府直接管理的国有企业的董事会建设既是公司治理改革的重点，是“旧体制”管“新体制”的根源，也是公司治理改革的难点，是政企关系交汇的界面。国资委开展建立和完善国有独资公司董事会试点工作已有十年，机构建设方面进展较快，为后续改革打下良好基础，但机制建设相对滞后，拖累了国有企业公司治理的改善。

董事会的机构建设与机制建设相辅相成，机构建设为机制建设创造条件，机制建设也带动机构完善。建议下一步改革按照“落实权力、理清责任、权责对等”的思路重点加强机制建设，推动机构建设和机制建设协同前进。具体措施包括：充分落实董事会权力，完善董事的追责和免责机制，完善重大事项决策机制，进一步加强机构建设等。

我国国有企业大多源自计划经济下政府控制的生产单位，国有企业公司治理改革的主线就是要从“政府控制为主”向“企业自治为基础”转变，其中董事会在现代公司治理中发挥核心作用。自1993年中央要求国有企业建立现代企业制度和国家颁布《公司法》以来，国有企业开始按照现代企业制度的要求完善公司治理，董事会建设是重点。

从实践看，国有企业内部不同层级企业公司治理改革的进展不一，总体上呈现出“高层级慢、低层次快”的特点，离政府管理越近公司治理改革的难度越大。本文重点讨论政府直接管理的国有独资和国有控股企业的董事会建设问题。一方面，该类企业是公司治理改革的重点，是“旧体制”管“新体制”的根源。另一方面，该类企业也是公司治理改革的难点，是政企关系交汇的界面。

国有企业董事会建设的现状分析

2004年国资委决定选择部分中央企业开展建立和完善国有独资公司董事会试点工作，截至2015年6月，在国资委监管的112家央企中已有83家央企纳入了董事会试点名单。各地方也参照中央做法，在部分政府直接管理的国有企业开展董事会试点工作。从过去十年的试点工作看，国有企业董事会的机构建设成绩显著，但机制建设任重道远。

机构建设成绩显著

1.试点企业董事会基本建立了结构合理的班子

央企董事会按照相关规定为7~13人，实际情况一般为7~9人，地方国企的情况与之类似。董事会成员分为外部董事和内部董事，内部董事一般包括董事长（通常内部专职）、总经理、职工董事及其他高管。外部董事一般由国资委选派，主要来自央企退下来的高管、中介机构和大学科研院所的专业人士、境外人士，以及少量的退休政府高官。

为了拓宽人才来源渠道、加强对外部董事的约束和稳定董事会队伍，国资委自2009年开始实行专职外部董事制度。以中粮集团为例，公司共有7位董事，3位内部董事为专职董事长宁高宁、总裁于旭波、党组纪检组组长柳丁（职工董事）；4位外部董事为原香港财经事务及库务局局长马时亨，原中石油总会计师贡华章，原最高检职务犯罪预防厅厅长郝银飞，原商务部驻澳大利亚公使衔商务参赞邱德亚，分别是政策、财务、法律、外经等方面的专家，在投资决策、风险控制、董事会运作等方面具有较高的专业水平。

试点企业董事会班子的合理组成为改善国有企业治理打下了良好基础。董事长和总经理作为内部人员直接为董事会提供关键信息。职工董事由职工代表大会选举产生，享有与公司其他董事同等权利、承担相应义务，同时，还要履行反映职工合理诉求、代表职工利益和维护职工合法利益的特别职责。

外部董事占多数，对国有企业公司治理意义重大，一是改变了“一把手”个人决策的机制，通过集体决策，提高决策科学性，降低重大决策失误的可能性；二是实现了决策、执行、考核的分离，有利于加强监督，防止内部人控制；三是带来了新思想、新知识、新视野，来自不同领域、高素质外部董事的加入，直接丰富了董事会的知识，提升了董事会的能力。

2.试点企业董事会都设立专业性委员会

按照国资委的相关规定，试点企业董事会都设立了专门委员会，对董事会负责，根据董事会授权履行职责。一般至少设立三类专业委员会，一是提名委员会，主要职责是研究公司高级管理人员的选择标准、程序和方法，按照有关规定向董事会提名并考察高级经理人员。

二是薪酬与考核委员会，主要职责是负责拟订公司高级管理人员的经营业绩考核办法和薪酬管理办法，考核、评价高级管理人员的业绩，并向董事会提出高级管理人员的薪酬建议。

三是审计委员会，主要职责是指导企业内部控制机制建设，向董事会提出聘请或者更换会计师事务所等有关中介机构及其报酬的建议，审核公司的财务报告、审议公司的会计政策及其变动并向董事会提出意见等。

设置专业委员会是落实董事职责的重要基础。首先，专业委员会发挥了董事会中专业人才的能力，提高了董事会的判断力；其次，专业委员会提高了董事会的独立性，外部董事占主导地位提高了监督能力；最后，专业委员会提高了工作效率，专业人才分组并行工作，达到了人尽其才、扬长避短的效果。以央企诚通公司为例，共设立了4个专门委员会，薪酬与考核委员会成员4人全部为外部董事，审计委员会成员4人中3人为外部董事，1名为职工董事，提名委员会和战略委员会中外部董事也均超半数。

机制建设任重道远

1.董事会的议事决策机制初步建立

制度先行是董事会试点的重要特点。国资委制定了相关的指导规则，包括《关于国有独资公司董事会建设的指导意见》《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法》《董事会试点企业董事会年度工作报告制度实施意见》《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法》等。

试点企业也都为董事会议事决策制定了相关的工作制度，一般包括《董事会议事规则》《董事会常务委员会工作细则》《董事会提名委员会工作细则》《董事会薪酬与考核委员会工作细则》《董事会审计或风险控制委员会工作细则》《董事会秘书工作细则》《信息披露管理制度》等。

据实地调研，董事会试点企业都能按照制度安排工作，包括定期或不定期召开董事会，对重大事项进行商议和决策，向股东报告规定的事项。也很重视工作程序，如董事会每年度至少召开四次定期会议，定期会议的计划提前制定，会议通知和所需的文件、信息及其他资料，在会议召开10日以前送达全体董事、监事会及其他列席人员等。

2.董事会的权力和责任机制尚不完善

董事会的权力没有完全落实。首先是一些重要的法定权力没有落实，包括选聘和解聘企业经理层的权力、决定经理层薪酬的权力等，这些权力仍然掌握在相关政府部门手中。政府直接任命经理层，是当前一些国有企业董事会与经理层权责不清、冲突不断的重要根源。

其次是政府干预企业经营较多，如一些企业经营性事项需要政府部门审批。

再次，有些企业党委与董事会的关系没有理顺，存在一方代替另一方决策的现象。另外，在一些特殊国有企业中，如地方融资平台，董事会基本丧失了独立决策的能力，沦为一种形式。由于董事的权力得不到真正落实，所有权与经营权分离的基本构架遭到侵蚀，现代公司治理也无法真正建立起来。

3.“一把手”文化在有些企业盛行

国有企业多数采用董事长兼党委书记和法人代表的模式，拥有最高的行政级别，对企业经营绩效负主要责任，成为事实上的“一把手”。在有些企业，“一把手”的意志就是公司的意志，“一把手”的决策就是公司决策。最近一些国有企业暴露出的重大腐败和重要投资失误案例说明，以“一把手”意志代替董事会集体决策是此类现象发生的制度根源。

4.追责和免责机制都不完善

一方面是追责机制不完善。董事会虽然是集体决策，但要个人担责，不能搞成集体决策、无人担责。从目前实践情况看，国有企业决策失误鲜有追究董事个人责任的案例。对于重大决策失误，上级部门通常检查是否遵循集体决策的原则，而对于董事个人是否履职重视不够；即使追究责任，通常追究“一把手”的责任，事实上又强化了“一把手”文化。

另一方面，董事参与决策的免责制度不完善，对于超出个人能力而董事又做到尽忠尽职的决策失误，董事应该免除相关责任，但目前缺乏相关制度。追责与免责机制是相互关联的制度，一方不明确就会影响另一方的实施。追责和免责机制不完善，是一些国有企业董事会“重形式、轻内容”的重要原因。

由于董事会的权力和责任机制不完善，一些国有企业中董事会并没有真正在公司治理中发挥核心作用，给企业带来两方面的不利影响，一是企业自主决策的权力得不到保障，企业的积极性和创造性受到抑制；二是内部人控制导致重大腐败或决策失误，被给予厚望的外部董事成为“花瓶”，董事会沦为少数人的“橡皮图章”，华润集团、一汽集团等央企暴露出的贪腐案件都是董事会失效的典型案例。

进一步加强国有企业董事会建设的建议

董事会的机构建设与机制建设相辅相成，机构建设为机制建设创造条件，机制建设也带动机构的完善。当前国有企业董事会试点在机构建设方面进展较快，为后续改革打下良好基础，但机制建设相对滞后，拖累了国有企业公司治理的改善。建议下一步改革以机制建设为重点，推动机构建设和机制建设协同前进。机制建设的核心是“落实权力、理清责任、权责对等”。

充分落实董事会的权力

随着部分国企董事会班子不断完善、能力不断提升，国资管理部门可以对这些企业逐步减少行政管理，落实董事会的权力。一是依照公司法落实董事会聘任和解聘公司经理层的权力，即董事会决定聘任或者解聘公司经理，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司其他高管。

二是依照公司法落实董事会决定公司经理层的薪酬的权力。公司经理层应实行职业经理人制度，由董事会决定公司经理薪酬，并根据经理的提议决定其他高管薪酬。

三是分类放松对公司主业的限制。对于非竞争性企业，包括自然垄断行业企业和承担公益职能的企业，应在公司章程中明确限定公司的业务范围。对于竞争性行业企业，国资管理部门应取消主业限制，允许企业跨界经营。

四是减少对直接管理国有企业的下级企业的审批事项。同时，在企业内部要理顺党委和董事会的关系，比如按照“双向进入、交叉任职”的方式化解重复决策的矛盾，避免一方替另一方决策导致责任不清。 

完善董事的追责和免责机制

国资管理部门可以多种方式追究失职董事的责任。

第一，我国《公司法》赋予了股东追究董事责任的权力。例如，《公司法》要求董事对公司负有忠实义务和勤勉义务。如果董事会的决议违反法律、行政法规或者公司章程、股东大会决议，致使公司遭受严重损失的与决议的董事对公司负赔偿责任。针对董事出现挪用公司资金、私存公司资金、私借公司资金、利用职务便利谋取私利、接受他人佣金、擅自披露公司秘密、违反对公司忠实义务等行为，股东可以要求监事会或自己向法院提起诉讼。

第二，由于《公司法》对董事义务规定不详细、不完整，国资管理部门还可以根据国有企业的特点制定更加详细的规定，明确国有企业董事应尽义务，以及违反义务必须承担的经济责任。

第三，国资管理部门可以通过考核免除失职董事的职务，并向社会公示。国资管理部门作为积极的股东，监管方式应从事前审批向事中和事后监管转变。通过建立追责机制强化董事的责任，避免董事职务成为少数人的福利，避免董事会沦为“橡皮图章”。

企业是市场竞争的主体，必须承受经营失败的风险。在一些情况下，市场不确定性超出了董事个人的正常能力范围，即使董事充分履行了尽职尽忠的义务，依然可能做出失误甚至错误的商业判断。为实现公司利益与董事利益之间的平衡，鼓励董事采取积极进取的心态应对市场挑战和开展创新，建议借鉴西方国家“商业判断原则”，建立董事免责机制。虽然我国《公司法》尚没有完整的条款，但国资管理部门可以制定类似规则，作为董事会试点的重要补充。

完善重大事项的决策机制

企业董事会对重大事项遵循“集体决策、个人担责”的机制，避免出现“一把手”决策或者无人担责的现象。首先，国资管理部门应从管理“一把手”向参与董事会建设转变。国资管理部门通过直接管理“一把手”来管理企业，虽然简单高效，但也容易破坏董事会集体决策的机制。国资管理部门监管国有企业的重点是选好董事会成员，加强培训和考核，提升集体决策能力，而不能只是简单盯住“一把手”。

其次，要合理安排董事会和经理层的分工，二者之间没有绝对的界限，关键是要通过公司章程和相关规定列明各自的决策范围。董事会不宜管得过多过细，否则就没有足够的精力处理重大事项，而且影响企业的效率。

再次，要严格执行规定的议事程序，充分做好会前准备工作，避免仓促决策、盲目决策。

进一步加强机构建设

董事会建设，人才是关键。建议在借鉴国内外经验的基础上，进一步完善董事尤其是外部董事的选拔机制，拓宽人才渠道，具体包括完善董事标准，自荐与他荐相结合；充分利用社会力量，广泛搜寻人才，利用猎头或人力资源顾问招募特殊人才；发挥在职董事会特别是董事长的作用，在各个阶段提供参与机会，充分满足现实需求；建立董事人才库，准备充足的后备资源；对于候选和在职董事，加强专业培训，提高责任意识和履职能力；提高透明度，防止不当干预。

建立适合中国国情的董事会考核办法。董事会考核评估的目的，一是帮助董事会改进工作，二是帮助董事任命机构调整董事。国际上基本采用两种评估方式，即股东组织的外部评估和董事会自我评估，各国情况不同，多数只采用一种方式。由于我国董事会处于试点阶段，建议同时采用两种评估方式，国资管理部门组织外部评估，同时也制定指南鼓励董事会自我评估，通过加强评估不断提升董事会的能力。

来源：《国企改革路线图探析》