推动国有资本做强做优做大是党的十九大作出的新的重大决策，是国企国资改革发展理念和方式的重大变革。由管实物形态的国有企业向价值形态的国有资本转变，第一步是推进国有资产监管机构职能转变。第二步则是扩大国有资本投资、运营公司试点，改革国有资本授权经营体制。

完善各类国有资产管理体制改革国有资本授权经营体制，改组和组建国有资本投资公司和运营公司，是推动国有去资本做强做优做大的重要举措之一。

目前，我国已经形成了中国特色国有资本监督管理体制:由出资人机构集中统一监管，以管资本为主；探索国有资本授权经营，集中统一管理（两类公司）其中，国资委代表政府履行出资人职责，根据授权对国有企业出资人履行监管职责。

相关政策梳理

2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出将“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，并说明了改组和组建国有资本投资公司和运营公司的主要目的：一是“以管资本为主”完善国资监管方式；二是加快国有经济布局结构调整，避免重复建设，恶性竞争，切实提高资源配置效率；三是重塑有效的企业运营架构，促进国有企业进一步转换机制。

2015年10月25日，国务院出台《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，提出推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制（改组组建国有资本投资、运营公司；明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系；开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作），提高国有资本配置和运营效率等内容。其中，该《意见》进一步明确了改组/组建国有资本投资公司和运营公司的具体路径。

随后，国有资本管理政策不断出台。2015年10月31日，国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》；2016年1月15日，财政部《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，6月24日，国务院国资委、财政部《企业国有资产交易监督管理办法》，8月24日，国资委、财政部印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》；2017年1月7日，国资委《中央企业投资监督管理办法》《中央企业境外投资监督管理办法》，2月27日，中央纪委驻国资委纪检组《中央企业构建“不能腐”体制机制的指导意见》，3月1日，财政部关于印发《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》的通知。

其中，2017年5月10日，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》出台。该政策强调要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，依法依规建立和完善出资人监管权力和责任清单，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。要加强国有资产监督，把强化出资人监管同落实管党治党责任结合起来，把精简监管事项同完善企业法人治理结构结合起来。要改进监管方式手段，更多采用市场化、法治化、信息化监管方式。注重加强混合所有制企业党建工作。

在2017年10月的《十九大报告》中，提出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。2018年中央经济工作会议上，再次强调要推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制。

两类公司

国有资本投资运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业。公司的经营模式，是以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责。国有资本投资运营公司可以进一步细分为国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本投资公司以产业投资为主，国有资本运营公司侧重于股权运作和资本运营。

国有资本投资公司的功能与定位

国有资本投资公司通过开展投融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

国有资本投资公司的功能定位是开展产业资本投融资及重大项目建设，对持有资产进行经营和管理，通过产业资本与金融资本的融合，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。

国有资本投资公司的目标是培育产业竞争力，促进企业技术创新、管理创新、商业模式创新等，更好地发挥国有资本的带动作用，将若干支柱产业和高科技产业打造成为优强民族产业，推动国民经济结构优化调整。

国有资本投资公司侧重于纠正和弥补市场失灵在信息不对称和自然垄断的领域、市场无力或不愿意投资但对国民经济特别重要的领域，以及关系国家安全和国民经济命脉的领域发挥重要作用。国有资本投资公司意在实施国家对经济发展方向的引导，实现政府的公共政策目标，通过资本投资而不是行政权力保持对国有经济的控制力和影响力。

投资公司的改革主要涉及六方面:一是搞好战略定位；二是梳理好产业格局；三是管控模式，形成小总部、大产业格局；四是实行市场机制；五是资源优化，该退则退；六是党建保障。

国有资本运营公司的功能与定位

国有资本运营公司是通过股权运作、价值管理，进国有资本合理流动，实现保值增值。

国有资本运营公司的功能定位是资本运营，运营的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业股权和公司制企业中的国有股权。国有资本运营公司主要按财务管控方式管理控股和参股企业，不深入参与控股和参股企业的日常经营。

国有资本运营公司的目标是推动国有资本合理流动，改善国有资本的分布结构和质量效益，切实提高社会资源配置效率，促进涉及国家安全、国民经济命脉的国有企业、混合所有制企业发展壮大。国有资本运营公司在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本，推动国有资本在运作中增值。

国有资本运营公司侧重于发挥市场机制的作用，推动国有资产形式由实物形态的“企业”，转变为价值形态的“资本”，促进国有资本在资本市场上的流动，使国有经济布局和功能可以灵活调整，利用市场的力量让资本流动到最能发挥作用的地方。

改组和组建的国有资本投资公司和运营公司，应不同于之前各级政府设立的政府投融资平台公司。国有资本投资公司和运营公司是在国有出资机构（国资委）和实体企业之间建立的国有独资的、专门从事国有资本投资运营的法人，其作为连接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢在国有资本监管中处于承上启下的地位，一方面接受国有资本出资机构的委托，保证国有资本的保值增值，另一方面作为控参股企业国有股权的代表行使国有股东的权力。

淡马锡的成立和成功有其特殊的历史和政治经济环境，对中国国有资本投资公司和运营公司改革有一定借鉴意义，但无法照搬照抄。各试点公司应充分发挥主观能动性，自行探索出有效的运行机制。

国有资本管理模式发展

党的十九大以来，国资国企改革的理念和方式都发生了重大的转变。国有资本监管方面，从管企业为主向管资本为主转变，以官资本为王来转变国资监管机的职能。国有资本投资运营公司的改组、组建由政策定制阶段进入了试点实施段。

2014年起，国务院国资委先后选择了国投、中粮等8家央企开展国有资本投资公司试点，并选择诚通、国新两家央企开展国有资本运营公司试点。试点工作有利于明确试点公司与政府及所投资企业的关系，并通过试点进一步总结经验最实现以“管资本”为主的国资管理体制转变。

国有资产监管机构职能转变正在稳步推进。2017年4月，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，化了3项管资本职能，精简4项监管事项。其中，授权8项，涵盖了经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及职工工资总额审批等事项。

国资委按照以管资本为主加强国有资产监管的要求进一步梳理国资监管机构职能和各项规章制度，研究制订了出资人监管权力和责任清单，29个地方国资委也制订了不同形式的国资监管权责清单国资监管权责清单的落实，将进一步提高国资监管的科学性、针对性、有效性，推动国有资产的保值增值，推动国有企业活力增强，推动国有资本做强做优做大。

国有资本投资、运营公司试点持续扩大，推动国有资本授权经营体制改革2014年试点工作正式开展，截至2017年年底，各地国资委已经改组组建国有资本投资、运营公司89家。两年多来，试点企业积极推动改体制、改机制、改模式，取得了积极成效。

一是基本完成了向投资、运营公司的转型。根据国有资本投资运营功能定位，各企业内部实施了总部职能调整、业务板块整合、子企业授权放权等多项改革，实现了管理体制的重塑和再造。

二是充分发挥了投资、运营公司的平台作用。投资公司立足优势产业，推进产业重组整合在产业引领和供给侧结构性改革中充分发挥表率作用。运营公司探索国有资本市场化运作，支持了央企结构调整创新发展和提质增效。

三是积极探索了企业内部机制改革的途径方式。不少试点企业开展综合性改革试点，率先推进落实董事会职权、职业经理人制度、薪酬分配差异改革、混合所有制改革等，推动企业加快形成市场化经营新机制，有力激发了企业活力。

未来，国有资本管理体制改革将进一步推进。《十九大报告》指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。

2018年中央经济工作会议进一步强调，要推动国有资本做强做优做大完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制。2018年国务院《政府工作报告》提出，推进国资国企改革，神话国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。

国资委将在继续深化10家企业试点改革的基础上，将更多主业处于充分竞争行业和领域，业务板块相对多元，具备一定实力和较好公司治理基础的企业纳入国有资本投资、运营公司试点。

通过深化试点，推动国有资本投资、运营公司在开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级等方面发挥更大作用，推动产业集聚和转型升级等方面发挥更大作用，推动国有资本投资、运营公司作为市场化运作的专业化平台，可以为国有资本布局结构调整优化发挥更大作用。

另一方面，明确出资人权力清单和责任清单，划清监管边界，使越位错位、不到位的问题得到有效解决，使企业真正成为市场的主体；以管资本为主改革监管方式，对违规、失责加强责任追究，确保国有资产保值增值。

此外，国资委还将推动国有资本投向符合国家战略的领域，调整优化布局结构；打好瘦身健体、提质增效攻坚战，在供给侧结构性改革中发挥引领带动作用；开展集团公司层面股权多元化试点，分层分类推进混合所有制改革；加强规范董事会建设，形成更高水平的法人治理结构；充分发挥经理层任期制和契约化的“牛鼻子”作用，加快建立灵活高效的市场化经营机制。引导国有企业加强改革创新，让央企“双创”工作持续发挥领头羊和主力军作用。

总体来看，国有资产管理体制还需要进一步完善，以期推动国有资本做强做优做大。

一是各级国资委将探索建立以管资本为主和推动高质量发展的监管体系和制度机制，完善国资监管体制各项工作。

二是持续推动国资监管机构职能转变。加快制定出台出资人监管权力和责任清单。坚持放管结合，确保增强企业活力的同时，国有资产实现规范高效监管。

三是加快国有资本授权经营体制改革。国有资本投资、运营公司试点已经开展了一段时间，需要及时总结试点经验，同时把更多具备条件的中央企业纳入试点，在有效落实国有资产经营责任的前提下，授予企业更加完整的经营自主权。四是创新国资监管方式。确保国有资本投到哪里、监管就延伸到哪里，切实提高国资监管效能。

做强做优做大国有资本的四大重点是“放活、管好、优化、放大”，具体来看：

一是放活国有资本。要改革国有资本授权经营体制，科学地界定国有资本所有权和经营权的边界，调整国资监管机构的权责事项，真正落实企业的法人财产权和经营自主权。

二是管好国有资本，“放”不是不管，而是要创新监管方式和手段，改变行政化的管理方式，改进考核体系和办法，促进国有资本的保值增值。同时也要牢牢守住防止国有资产流失这条红线，坚决防止国有资产流失。

三是优化国有资本持有进有退，有所为有所不为，按照国家战略的要求，推动国有资本更多地向关系国家安全、国民经济命脉，以及国计民生的重要行业和关键领域集中，向战略性前瞻性产业集中，向优势企业集中。

四是放大国有资本，推进混合所有制改革提高国有资本的运作效率和水平，促进各种所有制资本的取长补短、相互促进共同发展。

作者：王勇 邓峰 金鹏剑

来源：《混改下一步：新时代混合所有制改革的新思路》