昨天，去中冶集团为《中国力量》签名赠书。路上，第一财经日报祝嫣然发短信，说是中央关于金融资本管理的大文件出来了。我说有活动，晚上再细看，她说领导要求晚饭前交稿，我赶快从百度上调出来，看了一遍，便说了几句。今天，第一财经日报在头版头条刊登出来了。今天上午补一课，觉得昨天没有细读，重点需要点出，这对金融企业改革有帮助。

国有金融企业改革要重视四个方面

---- 《关于完善国有金融资本管理的指导意见》解读与思考

李  锦

7月8日，首个国有金融资本管理制度问世，对现有规模庞大的国有金融资本运作管理将产生深远影响。这对开创新时代国有金融资本管理新局面，意义重大。

还有三个月，就是10月份，财政部将向全国人大常委会口头报告金融企业国有资产管理情况。包括总体资产负债、国有金融资本投向布局和风险控制、国有金融企业改革、国有金融资产监管、国有金融资产处置和收益分配、境外投资形成的资产、企业高级管理人员薪酬等情况。现在，文件出来了，很及时。

中共中央、国务院近日印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《意见》）内容是六个方面，提出了共计26条政策措施。从总体要求、完善国有金融资本管理体制、优化国有金融资本管理制度、促进国有金融机构持续健康经营、加强党对国有金融机构的领导、协同推进强化落实。这是新时代加强和完善我国国有金融资本管理的纲领性文件及基本遵循。基本原则包括：坚持服务大局，坚持统一管理，坚持权责明晰，坚持问题导向，坚持党的领导。

什么是国有金融资本？国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理。

为什么要推进国有金融资本管理与改革？因为目前存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优以及配置效率有待提高、法治建设不到位等问题。对此，需要进一步完善国有金融资本体制机制，优化管理制度。这里“完善”“优化”两个词，是说原来不是没有，但是比较分散，还不健全，《指导意见》是全面深化改革时期加强和完善国有金融资本管理的一份纲领性文件，内容全面系统，属于这一领域的顶层设计。

目标是提出坚定不移做强做优做大国有金融资本，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。这里，没有用竞争力这个词。要实现的三大任务：增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。几方面的重点突破值得关注。

一是优化国有金融资本配置格局，建立健全“四梁八柱”。统筹规划国有金融资本战略布局，适应经济发展需要，有进有退、有所为有所不为，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。既要减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。对于开发性和政策性金融机构，保持国有独资或全资的性质。对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用。

二是明确国有金融资本出资人职责。国有金融资本属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本所有权。《意见》第一次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。从法律地位和权责匹配看，国有金融资本出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰，很大程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。现在压实财政部管理责任，明晰委托代理关系，完善授权管理体制，更好地管好用好国有金融管资本。今年10月，财政部汇报，大家看着哩。

三是优化国有金融资本管理制度。包括健全国有金融资本基础管理制度、落实国有金融资本经营预算管理制度、健全国有金融机构薪酬管理制度等。有几个看点，值得关注。

文件讲到，要加强国有金融资本统一管理。规范金融综合经营，依法合规开展股权投资，严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业。这一方面，出了问题不少。

严格规范金融综合经营和产融结合，国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递。现在国资委系统管理的中央企业有庞大的金融业务，怎么管理？文件并没有写明，有待于细则出来。

文件讲到，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，有利于加强国有资本监管，防范内部人控制，促进规范资本运作和提高资本回报。同时，在混合所有制改革的大背景下，对资本实施穿透监管有利于全面掌握国有金融资本流动情况，监测国有股东权益的变动趋势。需要说明的是，实施资本穿透管理，主要从国有产权流转方面来进行全流程监管，是在尊重公司治理的前提下进行，与分层授权、分层决策的公司治理结构并不矛盾，不干预公司自主经营、不改变决策结构。

四，推动国有金融机构回归本源、专注主业。推动国有金融机构牢固树立与实体经济俱荣俱损理念，加强并改进对重点领域和薄弱环节的服务，围绕实体经济需要，开发新产品、开拓新业务。

我们注意，在国有金融资本改革方面有四方面内容。

一，要深化公司制股份制改革。加大国有金融机构公司制改革力度，推动具备条件的国有金融机构整体改制上市。推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革。这为两类国有金融机构规划了不同的改革路径，有利于各自经营机制的改善。

二，要健全公司法人治理结构。明确要求建立董事会与管理层制衡机制，规范董事长、总经理（总裁、行长）履职行为，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的国有金融机构决策执行监督机制，充分发挥内部“五个会”的不同作用，即发挥股东（大）会的权力机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层（相当于经理会）的执行机构作用、党委（党组）的领导作用。这为我国国有金融机构正确处理内部“五个会”——股东会、董事会、监事会、经理会、党委会之间的关系，探索科学的、具有中国特色的现代公司治理结构指明了正确方向。

三，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。对于处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。探索实施国有金融企业员工持股计划。

四、健全国有金融机构薪酬管理制度。对市场化选聘的职业经理人，实行市场化薪酬分配机制。

这个《意见》是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的一项重要改革举措。由财政部会同中组部、中财办、中编办、人行、原银监会、证监会、原保监会等12家单位研究提出，经中央全面深化改革委员会第一次会议、中央政治局常委会会议审议并原则通过。2018年7月1日，中共中央、国务院印发实施。现在就实施了。

按照“1+N”的思路，下一步要制定出台《国有金融资本管理条例》，研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任，出台优化国有金融资本管理的一系列配套制度。

现将今天第一财经日报头版头条的文章转载于后

首次明确财政部门履行出资职责，国有金融资本要回归本源

2018年07月10日 23:24   第一财经日报 记者 祝嫣然

首个国有金融资本管理制度问世，对现有规模庞大的国有金融资本运作管理将产生深远影响。业内专家表示，虽然目前细则尚未下发，但绝不可低估其对中国金融市场的影响力。

中共中央、国务院近日印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《意见》），首次明确了中央和地方财政部门作为国有金融企业的出资人，并提出合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革和员工持股。

中国企业研究院首席研究员李锦接受第一财经记者采访时表示，《意见》首次明确了国有金融资本管理的基本制度，明确归口管理和基本原则。《意见》中深化公司制股份制改革、探索实施国有金融企业员工持股，也为国有金融企业混合所有制改革提供了思路。

金融体制改革重要一环

完善国有金融资本管理体制是金融体制改革的重要一环。国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。

国务院国资委研究中心研究员周丽莎对第一财经称，由于当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题，需要进一步完善国有金融资本体制机制，优化管理制度。

盘古智库高级研究员吴琦告诉第一财经记者，完善国有金融资本管理体制是金融体制改革的重要组成部分，有利于建立开放的市场化的信贷金融体系。给国有金融机构放权，增强其市场活力，促进国有金融资本保值增值。提升对于重点国有金融机构的控制力，促进其更好地服务实体经济和防控金融风险。

首次明确财政部门履行出资职责

《意见》第一次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。加强国有金融资本集中统一管理，统一规制、分级管理，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责。

财政部相关负责人在解读《意见》时表示，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，是实现国家财权统一，维护国家金融安全的战略选择，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。

国家金融与发展实验室副主任曾刚对第一财经记者表示，国有金融资本此前一直处于较为分散状态，缺乏统一管理规则，也没有对应的管理部门。这导致国有金融资本管理缺乏统一安排和必要考核手段，使得国有金融发展在资源配置、效率和风险防控等方面出现诸多不尽如人意之处。

近年来一些金融机构出现公司治理乱象与金融体系内循环套利的所谓“表外”、“同业”业务，也与国有资本管理出现短板和缺失有关。其中，最为明显的当数由于缺乏国有资本管理规则，导致出资人不到位，金融机构公司治理层面出现内部人控制的局面。

某国有大行省分行负责人告诉第一财经记者，内部人控制是金融行业公司治理非常严重的短板，金融资本发展因此脱离国家战略和实体经济需要，进入自我扩张和循环，导致潜在风险集聚。

近年来，财政部以“管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权利等各有关方面，不断完善管理制度，基本形成了比较系统的国有金融资本管理体系。

财政部相关负责人表示，《意见》明确由地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，也有利于厘清地方金融监管部门和履行出资人职责机构的权责，更好地发挥金融体制改革的协同效应。

服务实体经济等三大任务

《意见》提出的主要目标是，建立健全国有资本管理的“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构活力与控制力，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。

中国央行副行长陈雨露在媒体上表示，金融和实体经济的关系是金融业必须认真处理好的首要命题。为实体经济服务，满足经济社会发展需要，是金融的本分，金融只有在为实体经济服务中才能实现自身持续健康发展。

吴琦称，服务实体经济是金融的天职，前些年金融业的发展在一定程度上偏离了这个轨道，资金在脱实向虚的过程中规避监管套利，不仅造成了实体经济的融资难题，也累积了大量风险隐患，这与金融机构内部治理不完善、现代金融企业制度不健全有较大关系。

周丽莎告诉第一财经记者，文件的发布有利于推动国有金融机构回归本源、专注主业。推动国有金融机构牢固树立与实体经济俱荣俱损理念，加强并改进对重点领域和薄弱环节的服务，围绕实体经济需要，开发新产品、开拓新业务。

防范重大风险是今后三年要打赢的三大攻坚战之一。李锦表示，国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，国有金融机构是防控金融风险、深化金融改革的重要支柱，是促进经济和金融良性循环健康发展的重要力量。完善国有资本管理尤其是推动国有金融机构持续健康经营将对防范风险意义重大。

国有金融机构混改或将加速

周丽莎表示，优化国有金融资本配置格局也是文件的一大亮点。《意见》明确，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。

吴琦表示，调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，要以服务实体经济为宗旨，优化融资结构。我国的融资结构以间接融资为主，直接融资相对偏低，金融资本特别是国有金融资本主要集中在银行体系。

“预计国有金融资本将加大在证券、保险等行业的投资，实现国有金融资本在银行、保险、证券等行业的合理配置，实现直接融资和间接融资的均衡发展。”吴琦说。

《意见》明确了对国有金融资本的分类监管。对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用。

而对于处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。

根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，有利于形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。功能分类的明确为加快国有金融机构的混合所有制改革创造了条件。

以中国投资有限责任公司为例，该公司7月9日发布的《2017年年度报告》显示，截至去年底，旗下全资子公司中央汇金管理的国有金融资本为4.1万亿元（人民币，下同），直接持有17家金融机构股权(包括银行、证券公司、保险公司及综合性金融机构)。报告披露，中央汇金控参股机构资产总额112万亿元，同比增长8%；控参股机构全年实现净利润合计1.1万亿元，同比增长3.4%。

吴琦表示，《意见》针对不同类型、功能的金融机构，明确了不同的资本配置要求，有利于提高国有金融资本配置效率，加强国家对重点国有金融机构的控制力，促进国有金融资本布局优化、运作规范和保值增值，未来国有金融机构的混改将加快。

李锦表示，《意见》明确提到了“稳妥推进国有金融机构混合所有制改革”、“探索实施国有金融企业员工持股计划”，释放出了混改的决心和思路。国有金融机构的混改将有突破。

《意见》在健全国有金融机构薪酬管理制度方面，体现出市场化的亮点。2015年作为央企高管“限薪令”元年，当年不少国有大行高管年薪较2014年“腰斩”。由此也引发了部分国有大行等金融机构人才流失的情况。

《意见》提到，对国有金融机构领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与绩效考核相挂钩的差异化薪酬分配办法。曾刚说，由组织任命的高管薪酬也可以采取市场化激励模式，是《意见》一大亮点。此前限薪有悖于市场化行为。而《意见》提到采取市场化激励模式，对限薪的高管未来薪水空间将逐步放开，对此类高管激励将有很大帮助。

来源：“李锦解读国资新闻”微信公众号